ПУБЛІЧНО-ПРИВАТНЕ ПАРТНЕРСТВО В УКРАЇНІ
ЧОМУ ПРАВОВА РАМКА НЕ ГАРАНТУЄ РЕАЛЬНИХ ІНВЕСТИЦІЙ
АНДРІЙ ПІДГАЙНИЙ, партнер юридичної фірми Arzinger, співкерівник практик «Угоди з публічною власністю» й «Транспорт та Інфраструктура».
Останніми роками публічно-приватне партнерство (ППП) є найбільш обговорюваним інструментом залучення інвестицій до української економіки. І це логічно. На тлі хронічного браку ресурсів як у державному, так і в місцевих бюджетах публічний сектор має масштабні потреби у відновленні, модернізації та розвитку економічної і соціальної інфраструктури. Тому ставку роблять на залучення приватного капіталу на системній основі, що може закрити значну частину цього розриву.
У 2025 році фактично відбулася реформа ППП: було ухвалено нову редакцію Закону України «Про публічно-приватне партнерство» (Закон про ППП) та внесено масштабні зміни до Закону України «Про концесію». До цього процесу були залучені депутати, міжнародні фінансові організації, профільні міністерства, місцева влада, консультанти та Агентство з питань державно-приватного партнерства, яке створене ще у 2018 році, але по-справжньому активізувало свою діяльність лише протягом останніх двох-трьох років.
На міжнародному рівні Україну також відзначють за зусилля зі створення комплексної системи ППП на національному та регіональному рівнях. Тобто, з точки зору розвитку законодавчої бази та політичної волі щодо відновлення інфраструктури й розвитку економіки в цілому, ми спостерігаємо послідовний фокус саме на публічно-приватному партнерстві і концесіях.
Водночас інші механізми залучення інвестицій або залишаються поза увагою, або обмежуються на законодавчому рівні. Наприклад, для державного сектору механізм створення спільних підприємств був значною мірою нівельований правилом, за яким частка держави за будь-яких умов має перевищувати 50% капіталу, за винятком оборонного сектору та ППП. На додаток, Закон про ППП містить норму, згідно з якою інвестиційні проєкти з ознаками публічно-приватного партнерства підлягають реалізації за правилами та процедурами, визначеними законодавством у цій сфері.
Отже, з огляду на ці пріоритети й підходи постає питання: наскільки ефективно Україна впроваджує публічно-приватне партнерство на практиці? На жаль, якщо оцінювати вже реалізовані ініціативи, ситуація виглядає значно менш переконливо.
ЗАКОНОДАВЧА РАМКА Є, ОДНАК МАСОВЕ ВПРОВАДЖЕННЯ ПРОЄКТІВ І ЯКІСТЬ – ПІД ПИТАННЯМ
Україна не починає цей шлях із нуля. Закон про концесії було ухвалено ще в 1999 році. Закон про публічно-приватне партнерство – у 2010-му. За логікою, країна вже мала б споживати результати багатьох успішних інфраструктурних проєктів. Проте реальність інша.
На жаль, статистики щодо фактично внесених інвестицій у межах проєктів ППП в Україні немає. Тому ситуацію доводиться оцінювати за іншим показником – кількістю укладених договорів і таких, що реально виконуються. Цього достатньо, щоб зрозуміти фактичний стан справ.
За даними Міністерства економіки України, станом на січень 2026 року на умовах публічно-приватного партнерства було укладено 201 договір. Із них реалізуються лише 19: 7 концесійних договорів, 4 договори про спільну діяльність і 8 інших видів договорів. Ще 171 договір не реалізується: 114 не виконуються, 57 розірвані або строк їхньої дії закінчився. Дію ще 11 договорів призупинено внаслідок збройної агресії Росії.
Особливо показово це виглядає на тлі глобальної статистики. У світі частка проєктів, достроково скасованих або зупинених через дефолт, становить близько 3,4%. Тобто проблема України полягає не в самій природі ППП, а в якості підготовки, інституційній спроможності та фінансовій реалістичності конкретних проєктів.
Головна помилка в процесі планування і підготовки багатьох потенційних ППП-проєктів – припущення, що сам формат партнерства автоматично робить проєкт інвестиційно привабливим. Насправді це не так.
Проєкт публічно-приватного партнерства має пройти базовий тест фінансової здійсненності. Якщо він передбачає компенсацію інвестицій приватного партнера за рахунок державного або місцевого бюджету, потрібно мати переконливі висновки щодо здатності відповідного бюджету забезпечувати такі виплати в довгостроковій перспективі. Бюджетна доступність як невід’ємний елемент аналізу будь-якого ППП-проєкту також може суттєво обмежуватися положеннями щодо доходів і видатків державного бюджету або місцевих бюджетів, визначеними Бюджетним кодексом.
Сьогодні виплати на користь приватного партнера у формі плати за доступність забезпечені лише для проєктів у дорожній сфері – за рахунок Дорожнього фонду. Для проєктів публічно-приватного партнерства в інших секторах такі джерела фінансування обмежені і не гарантовані.
У концесійних проєктах, де компенсація інвестицій відбувається безпосередньо за рахунок споживача, дослідження ринку та фінансовий аналіз можуть виявити інші проблеми – низький попит або занадто низькі регульовані тарифи. Іншими словами, споживачі не завжди готові платити за послуги у разі підвищення тарифів.
Отже, проблема має два виміри: обмеженість коштів у відповідних бюджетах і низьку купівельну спроможність споживачів.
ДРУГА ПРИЧИНА – СЛАБКА ІНСТИТУЦІЙНА СПРОМОЖНІСТЬ ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРУ
У словосполученні «публічно-приватне партнерство» вирішальна роль належить саме публічному партнеру. Саме він – держава або громада – визначає параметри проєкту, формує умови конкурсу, готує кваліфікаційні вимоги, встановлює критерії оцінювання пропозицій і пропонує проєкт договору. Від якості цих рішень залежить зацікавленість інвесторів і фінансових інституцій, а також здійсненність проєкту на всіх етапах його життєвого циклу.
Для цього потрібна потужна внутрішня команда у складі відповідного публічного партнера – фінансові, юридичні та технічні фахівці, які розуміють специфіку саме ППП і концесій. Їхній рівень має бути достатнім для попереднього відбору проєктів, підготовки технічних завдань для радників, а також для управління та контролю за виконанням контрактів.
На практиці такого ресурсу часто бракує як на національному, так і на місцевому рівнях. Органи влади можуть не мати достатнього фінансування для залучення радників, здійснення якісного аналізу або підготовки активів до транзакції. Наприклад, може бути потрібна реструктуризація об’єкта, аудит майна, уточнення правового статусу активів або технічна інвентаризація. Без цього якісна транзакція неможлива.
Є ще один фактор – брак мотивації у керівників центральних і місцевих органів. Проєкт публічно-приватного партнерства не готується швидко. У межах виконання обов’язкових процедур необхідно пройти різні етапи аналізу здійсненності, підготовки активів, розробки тендерної документації, організації і проведення тендеру. Загалом процедура може тривати довше, ніж політичний горизонт конкретного міністра.
В українських реаліях для підтвердження своєї ефективності й результативності посадовці переважно орієнтовані на фінальну частину будь-якого інвестиційного проєкту – урочисте підписання угоди. За таких обставин десіжн-мейкери можуть вагатися із започаткуванням проєкту ППП, розглядаючи альтернативні інструменти, що вкладатимуться в очікуваний строк завершення каденції.
ТРЕТЯ ПРИЧИНА – СЛАБКА ПІДГОТОВКА ПРОЄКТІВ
Низька інституційна спроможність і самовпевненість, передусім на місцевому рівні, неминуче призводять до слабкої підготовки прoєктів. У результаті з’являються формально-підготовлені техніко-економічні обґрунтування, поверхневий аналіз попиту, завищені очікування щодо дохідності, неповний аналіз ризиків і непривабливість проєктів для банків.
Цей фактор є критичним. Для потенційних інвесторів, банків та інших фінансових інституцій важлива не лише ідея, а й якість підготовленого проєкту. У цьому питанні на перший план виходять обґрунтованість комерційної життєздатності та структури доходів, збалансований і справедливий розподіл ризиків, прозорість та недискримінаційність процедур відбору, доступ до інформації. Якщо ці питання не вирішено на старті, проблема не зникне. Вона просто перейде в договір, а потім – його постійне коригування, конфлікти, невиконання зобов’язань, розірвання договору або дефолт проєктної компанії, яку контролює приватний партнер.
ППП не терпить імітації: неякісна підготовка є наслідком не лише проігнорованих інвесторами тендерів і проєктних дефолтів, а й передумовою незапланованих витрат, пов’язаних із судовими спорами та виплатою збитків.
ПРИВАТНИЙ СЕКТОР ТАКОЖ НЕ ЗАВЖДИ ГОТОВИЙ
Було б несправедливо покладати всю відповідальність лише на державу чи громади. Приватні компанії також можуть недооцінювати особливості участі в тендерах публічно-приватного партнерства. Особливо це стосується бізнесів, які історично розвивалися за рахунок власних ресурсів, масштабування виробництва або операційної ефективності, але без експансії через M&A чи інші інфраструктурні транзакції. Такі компанії можуть сприймати ППП як звичайну кооперацію з публічним сектором з використанням внутрішніх ресурсів. Це помилка.
Публічно-приватне партнерство має іншу логіку, побудовану на ретельній і глибокій підготовці проєкту за встановленими вимогами та процедурами і розраховану на адекватну підготовку потенційних інвесторів у межах участі в тендері. Участь у тендерній процедурі вимагає тривалої концентрації внутрішніх людських ресурсів і дотримання дедлайнів подання необхідних документів, що суттєво відволікає персонал від поточної операційної діяльності. Тому для приватного партнера важливо залучати не просто зовнішніх консультантів, а радників із практичним досвідом реалізації проєктів ППП саме в Україні.
Це не вигадана проблема. На практиці нам уже відомі ситуації, коли замовник – потенційний інвестор – у межах приватної ініціативи для проєкту ППП некоректно сформував технічне завдання для розробки заявки і ТЕО за процедурою публічно-приватного партнерства, а залучений комерційний і фінансовий консультант, зі свого боку, прийняв ці умови та підготував документацію без належного врахування вимог законодавства про ППП. Результат був передбачуваним: проєкт навіть не дійшов до рівня міської ради. У підсумку – втрачені час та кошти і, найголовніше, відсутність результату.
ЩО ПОТРІБНО ЗМІНИТИ
Проблему якості та масового застосування ППП неможливо вирішити лише завдяки розвиненому законодавству й політичній волі. Законодавча рамка важлива, але не є ключем до підготовки успішних проєктів.
Перше, з чого має починати публічний партнер, – це планування капітальних видатків на основі пріоритизації державних або регіональних потреб. Крок за кроком, від визначення переліку публічних інвестиційних проєктів до ідентифікації доступних джерел фінансування: прямі публічні закупівлі за бюджетні кошти або ППП із залученням приватного чи змішаного фінансування.
Друге – формування професійної команди на основі розподілу ключових експертиз: менеджмент, фінанси, юриспруденція та відповідна інженерна підтримка. Базова експертиза всіх членів команди – експертиза у сфері ППП. Це окрема компетенція, яка потребує спеціальної підготовки. В Україні вже є можливості для такого навчання – від практичних тренінгів до курсів із міжнародною сертифікацією.
Позитивним прикладом є створення в Міністерстві розвитку громад і територій окремого управління з питань ППП та призначення заступника міністра, відповідального за цей напрям. Це демонструє, що пріоритети можна формувати не лише деклараціями, а й перерозподілом внутрішніх ресурсів.
Третє – активне використання підтримки міжнародних фінансових організацій і донорів. Проблему відсутності коштів на підготовку проєктів, у тому числі на залучення зовнішніх консультантів, можна вирішити за допомогою грантів і технічної допомоги. Така підтримка вже доступна в Україні завдяки створенню різних інституцій з підготовки проєктів.
Четверте – встановлення KPI для керівників, відповідальних за залучення інвестицій. Оцінювати потрібно не кількість укладених угод, а кількість започаткованих проєктів і якість їхньої підготовки.
П’яте –громадам варто починати з простих проєктів. Перші пілотні ППП не повинні стосуватися критичної інфраструктури, від якої залежить життєзабезпечення міст. Краще почати з менш масштабних і менш ризикованих об’єктів, отримати перший досвід, навчитися на помилках і лише потім перейти до складніших транзакцій.
ЯКІСТЬ І МАСШТАБУВАННЯ
Ключовий виклик на цьому етапі розвитку публічно-приватного партнерства в Україні полягає у забезпеченні якісної підготовки проєктів та їх поступовому масштабуванні на державному й регіональному рівнях. Якість починається з концентрації професійного ресурсу – створення окремих структурних підрозділів або мультипрофільних команд, відповідальних за планування, підготовку технічних завдань для радників, моніторинг та управління проєктами. Не менш важливими є інвестиції в персонал – зокрема, через участь у практичних тренінгах і курсах із міжнародною сертифікацією. Водночас масштабування ППП і концесій має ґрунтуватися на формуванні реалістичного портфелю проєктів за принципом «від простого до складного» та на співпраці з міжнародними фінансовими організаціями й інституціями з підготовки проєктів, які можуть забезпечити технічну та фінансову підтримку на етапі підготовки конкретних ініціатив.
#ППП #ПублічноПриватнеПартнерство #Інвестиції #Інфраструктура #ВідбудоваУкраїни #Arzinger #Україна